5G시대에는 네트워크 슬라이스를 통해 다양한 서비스마다 맞춤형의 통신서비스가 가능할 것으로 예상된다.
네트워크 슬라이스와 같은 맞춤형 통신 서비스는 망중립성 원칙과 충돌할 가능성이 있다.
경직적인 망중립성 원칙 적용이 기술혁신과 소비자의 후생을 제한하는 것이 되지 않도록 해야 할 것이다.
최근 자율주행, 원격의료, VR등 다양한 IT서비스가 출현하고 있다. 지금까지 IT서비스가 웹, 동영상, 게임 등 이용자에게 직접 전달되는 콘텐츠 중심이었는데, 최근 출현하고 있는 새로운 IT서비스는 자율주행, 원격의료 등 독립적인 서비스를 위한 실시간 데이터 중심으로 이루어지고 있다. 이러한 새로운 서비스를 원활하게 이용할 수 있기 위해서는 통신네트워크도 고도화될 필요가 있다. 서비스와 네트워크는 완전 보완재로서 둘 중에 하나라도 없으면 소비자들이 이용할 수 없기 때문이다. 서비스가 발전하면서 네트워크가 고도화되는 것은 과거에도 있었던 일이었지만, 최근에 출현한 서비스는 과거와 달리 더욱 고도화된 네트워크를 필요로 한다.

지연시간(latency)을 용납하지 않을 서비스들

글로벌 통신사들과 IT기업들은 다양한 IT 기반 서비스를 통신망이 처리할 수 있도록 하기 위해 5G 통신 기술 개발에 경쟁적으로 뛰어들고 있다. IoT, VR, 자율주행과 같은 서비스를 이용하기 위해서는 현재 4G(LTE) 통신보다 높은 트래픽 처리 능력이 필요하다. Nokia Bell Labs은 2014년 IoT기기가 16억개였는데, 2020년에는 200억개로 증가하고, 기기당 콘텐츠 수요도 2014년의 30~45배로 증가할 것으로 예상하고 있다. 이에 따라 5G에서는 초당 20기가(Gbps)의 속도가 필요할 것으로 보인다.
그런데 5G기술은 단순히 트래픽을 늘리고 많은 기기를 연결하는데 그치는 것이 아니다. 최근 출현한 서비스는 종래의 서비스와 달리 지연시간(latency), 통신 안정성, 패킷 손실 최소화 등에서 높은 품질 수준을 필요로 한다. 다양한 서비스들을 위한 다양한 품질 요구사항을 모두 만족시키는 하나의 통신망을 만드는 것은 쉽지 않다. 현재도 서비스마다 통신 조건이 다르지만, 조건에 큰 차이가 없기 때문에 일반인들이 사용하는 네트워크 이외에 특별히 차별화된 네트워크가 필요하지는 않다. 이메일은 데이터 손실이 발생해서는 안 되며, 인터넷 전화는 자연스러운 통화를 위해 지연시간이 짧아야 하는데, 모두 일반적인 통신망으로 문제없이 서비스를 제공할 수 있다.
그런데 최근 등장하는 서비스들은 서비스마다 통신 조건이 크게 다르며, 일반 인터넷이 그러한 통신조건을 모두 충족하는 것이 쉽지 않다. 게다가 통신망에 문제가 발생할 경우 원격의료나 자율주행차의 경우에는 소비자 안전을 위협할 수도 있다. 예를 들어 도로 상황이나 교통 정보에 민감하게 반응해야 하는 자율주행, 응급상황 또는 외과 수술을 지원하는 원격의료와 같은 경우 필요한 정보가 즉시 전달되지 않는다면 이용자에게 심각한 위험을 초래할 수 있다.

맞춤형 통신을 위한 네트워크 슬라이스

하나의 통신망이 다양한 IT서비스들의 조건을 모두 충족하기는 쉽지 않기 때문에, 5G에서는 물리적으로는 하나의 네트워크이지만 마치 다수의 네트워크처럼 동작하도록 하는 네트워크 슬라이스(Network slice)망을 만들어서 서비스를 제공하려고 노력하고 있다. 이와 관련하여 NFV(Network Function Virtualization)와 SDN(Software Defined Network)기술이 주목받고 있다. SDN은 제어 플레인과 데이터 플레인을 분리하여 SW를 통해 네트워크를 제어할 수 있게 만들어 주는 기술이다. NFV는 네트워크 장비 내의 네트워크 서비스 기능을 하드웨어 장비로부터 분리시켜 SW처럼 유연하게 제어하고 관리할 수 있는 가상화 기술이다. 이 두 가지 기술은 상호보완적인데, 이러한 기술을 토대로 네트워크를 가상화하고, 개별 서비스에 적합한 네트워크 슬라이스를 만들어 낼 수 있게 된다. 각 네트워크 슬라이스는 독립적이기 때문에 특정 네트워크 슬라이스에서 오류나 장애가 발생해도 다른 네트워크 슬라이스에 영향을 주지 않는다.
네트워크 슬라이스는 개별 서비스에 적합한 통신 서비스를 제공하여, 지연시간, 전력량, 다운로드 속도 등에 따라 다양한 통신 서비스를 제공할 수 있다. 통신사의 입장에서도 네트워크 슬라이스 방식이 여러 모로 유리하다. 네트워크 슬라이스는 다양한 서비스 모두를 충족시키는 것이 아니라, 특정 서비스의 통신조건을 충족하면 되기 때문에 네트워크 투자 부담을 줄일 수 있다. 또한 네트워크가 가상화되어 있기 때문에 통신망을 업그레이드 하기 위해서는 하드웨어 장비를 모두 교체할 필요 없이 소프트웨어 업그레이드를 통해 대처할 수 있다. 현재 네트워크 슬라이스는 시연 수준에 머무르고 있지만 앞으로 빠르게 발전하면서 상용화될 것으로 전망된다.

망중립성과의 충돌 가능성

그런데 네트워크 슬라이스와 같은 맞춤형 통신 서비스는 망중립성 원칙과 충돌할 가능성이 있다. 망중립성 원칙은 전용망을 무제한 허용하지 않고 전용망을 통한 콘텐츠 업체에 대한 차별을 금지하고 있다. 말하자면 통신사가 특정 서비스 회사에게 맞추어진 네트워크 슬라이스와 같은 차별화된 통신서비스를 제공하는 것이 망중립성 원칙을 위반하는 것일 수도 있다.
망중립성을 구체적으로 살펴보면, 망중립성은 트래픽을 많이 소비하는 소비자들을 차별하지 않는다는 측면과 넷플릭스처럼 트래픽을 많이 발생하는 콘텐츠 회사를 차별하지 않는다는 두 가지 측면이 있다. 많은 나라들이 소비자 차별은 통신망의 극단적인 과부하와 기능 정지와 같은 예외적인 경우 외에는 허용하지 않고 있다. 그런데 콘텐츠 회사에 대한 차별은 나라마다 정책이 다르며 구체적인 사안마다 망중립성 위반 여부를 판단하기 힘들다.
망중립성이 이슈가 된 계기는 콘텐츠 회사가 많은 동영상 트래픽을 발생시키면서 통신사의 망투자 부담이 커지게 된 데 있다. 통신사의 입장에서는 많은 트래픽을 발생시키는 콘텐츠 회사도 투자 비용의 일부분을 분담하기를 원하고 있다. Cisco에 따르면 2015년 미국 모바일 트래픽에서 동영상 비중은 55%이며 2020년에는 75%까지 비중이 늘 것으로 예상하고 있다. 한국도 미래창조부에 따르면, 2016년 3월의 경우 모바일 트래픽 중에 동영상 트래픽 비중이 57.6%이다.
실제로 2014년 OTT 동영상 기업인 넷플릭스는 시청자들이 버퍼링 없이 볼 수 있도록 통신사인 컴캐스트와 상호접속망을 구축하였다. 대신 넷플릭스는 컴캐스트에 접속료를 지급하였는데, 이러한 계약이 망중립성 위반인지는 논란의 여지가 있다. 넷플릭스는 과거 컴캐스트와 접속할 때 접속 중계회사를 통하였는데, 이번 계약으로 직접 접속하게 되면서 트래픽 처리 속도가 개선된 것으로 보인다. 컴캐스트가 넷플릭스 동영상에 우선권을 부여하여 먼저 처리해 주는 방식은 아니기 때문에 망중립성 위반이 아니라고 보는 견해가 우세하며, 미국 연방통신위원회(FCC)도 넷플릭스의 접속망 계약에 문제를 제기하지 않고 있다. 그러나 콘텐츠 업체가 보다 나은 통신 서비스 환경을 위해 통신사에게 접속료를 지급하는 것이 망중립성 원칙 하에서 어디까지 허용되는지에 대해서는 쉽게 판단하기 어렵다.

망중립성의 장단점

망중립성 원칙은 소비자를 보호하고 IT혁신을 촉진할 수 있다. 예를 들어 통신사가 접속료를 거두지 못하게 한다면 뛰어난 콘텐츠와 서비스를 제공할 수 있지만, 자금이 부족한 기업도 다양한 서비스를 소비자들에게 제공할 수 있게 된다. 특히 스타트업과 같이 자금이 부족한 기업들이 공평하게 소비자에 접근할 수 있게 되면서 IT혁신을 촉진할 수 있게 된다.
그러나 서비스와 콘텐츠가 크게 다르고, 이를 제공하는데 비용도 크게 다를 경우에도 망중립성을 엄격하게 적용한다면 소비자에게 불편을 초래할 수도 있다. 이러한 경우에는 통신사가 콘텐츠 회사에게 접속료를 징수하고, 그 접속료를 통신 인프라에 투자하여 소비자들이 다양한 콘텐츠와 IT서비스를 이용할 수 있게 만드는 것이 소비자에게 더욱 큰 도움을 줄 수 있다. 만약 콘텐츠와 서비스를 소비자에게 전달하는데 소요되는 비용이 매우 큰 경우에도 콘텐츠 회사에 접속료를 부과하지 못할 경우 통신사는 자원 부족으로 적정한 투자를 하기 어려워진다. 이는 다양한 콘텐츠와 서비스를 제공하지 못하게 해서 소비자의 불편을 초래할 수 있다. 또는 해당 콘텐츠를 이용하지 않는 일반 이용자가 부담하는 네트워크 사용료가 인상되는 문제가 발생할 수 있다.

EU는 망중립성 규정을 채택하면서 전용망 허용

EU는 망중립성 원칙을 채택하고 있지만, 다양한 통신서비스를 위한 전용 통신 서비스를 폭넓게 허용하고 있다. EU는 오랜 논의 끝에 2015년 10월 인터넷 공개 규칙(Open Internet Regulation)을 제정하면서 망중립성 원칙을 채택하였다. EU의 인터넷 공개 규칙1에 따르면 인터넷 사업자들은 트래픽을 공평하게 다루어야 하며, 특정 트래픽을 차별해서는 안 된다. 그러나 특정 콘텐츠와 서비스의 최적화된 서비스를 제공하기 위해 필요한 경우에는 전용망을 통해 특화서비스를 제공할 수 있다. EU의 인터넷 공개 규칙 전문(recital)은 M2M 통신과 같은 새로운 형태의 서비스를 제공하기 위해 특화서비스(special service)의 제공을 허용한다고 밝히고 있다.
EU 회원국 중에 특히 독일은 전용망 허용과 콘텐츠 회사에 접속료를 징수하는 것을 폭넓게 허용하고 있다. 독일은 미국의 IT대기업이 자국에서 서비스를 하면서 많은 이익을 창출하는 것을 견제하는 입장인데, 국익을 위해 망중립성 원칙을 느슨하게 적용하고 있는 상황이다. 특히 최근 독일이 주도하고 있는 스마트 공장을 원활하게 운영하기 위해서는 전용 통신망이 필요한 상황이기 때문에 독일 정부는 품질이 보장된 유료 통신 서비스를 허용하고 있다.
미국의 망중립성 규정도 전용망 허용
미국도 2015년 망중립성 규정을 제정하였다. 미국과 EU가 모두 2015년에 망중립성 규정을 제정하였는데, 미국의 망중립성은 EU의 망중립성보다 엄격하다는 평가를 받고 있다. 2015년 제정한 미국의 망중립성 규정은 투명성 원칙, 차단금지 원칙, 차별금지 원칙 등으로 구성되어 있다. 이 중에 투명성 원칙과 차단금지 원칙은 대체로 공감대가 형성되어 있지만, 차별금지 원칙에 대해서는 찬반이 엇갈리는 상황이다.
차별금지 원칙이 문제가 되는 상황은 통신사가 특정 IT회사로부터 접속료를 받고 트래픽을 우선 처리하는 상황과, 접속료를 받고 특정 IT회사에 전용망을 제공하는 상황이다. 미국의 망중립성 규정은 콘텐츠 기업이 통신사에 접속료를 지불하고 트래픽을 우선 처리하는 것은 원칙적으로 금지하고 있다. 반면 일반적인 인터넷과 분리된 전용망을 서비스 하는 것은 제한적으로 허용하고 있다. 다만 전용망은 일반 인터넷과 구분되어야 하고, 일반 인터넷을 통해서는 제공할 수 없는 특화 서비스에 한해 전용망을 허용하고 있다. 미국과 EU 모두 세부적인 허용 조건은 다르지만 특화 서비스를 위한 전용망을 허용하고 있는 상황이다.

네트워크 슬라이스와 관련한 법적 불확실성

네트워크 슬라이스도 논리적으로는 일종의 전용망이며, 전용망에 대한 망중립성 원칙을 적용할 수 있을 것이다. 그런데 전용망에 대한 미국과 EU의 망중립성 규정에 따르면 모든 네트워크 슬라이스가 허용되는 것은 아니고, 일정한 조건을 충족해야 할 것이다. 네트워크 슬라이스를 통해 특정 IT기업만을 차별적으로 우대할 경우에는 망중립성 원칙과 충돌할 수 있다. 예를 들어 자율주행을 위한 네트워크 슬라이스를 특정한 자동차회사에만 배정하고 다른 자동차회사는 자동차 전용 네트워크 슬라이스에 배정하지 않는다면 공정한 경쟁을 저해할 우려가 있다. 네트워크 슬라이스를 통한 특화된 서비스이지만, 실질적으로 특정 회사에만 특혜를 주는 것이기 때문이다.
또한 통신사들이 특화된 전용망을 통해 수익을 창출하는데 집중한 결과 일반 인터넷에 투자를 소홀히 하게 되면 인터넷 전반의 품질이 악화될 수도 있다. 일반 인터넷에 비해 전용망의 비중이 작을 경우에는 일반 인터넷의 품질에 미치는 영향이 크지 않을 수 있다. 그러나 네트워크 슬라이스가 광범위하게 보급되어 일반 인터넷의 투자에 영향을 주는 수준까지 커지게 된다면 일반 인터넷의 적정 투자를 보장할 필요가 있다. EU의 망중립성 규정도 전용망을 통해 특화된 서비스를 제공한 결과 인터넷의 일반적인 품질이 악화되어서는 안 된다고 규정하고 있다.
문제는 이러한 망중립성 원칙이 애매하다는 점이다. 네트워크 슬라이스를 이용하여 특정 사업자를 우대하고 있다는 것을 판단하는 것은 쉽지 않다. 자율주행차의 경우 회사보다 일반 인터넷으로 충분하다고 판단할 수도 있고, 전용 네트워크 슬라이스가 필요하다고 판단할 수도 있다. 일반 네트워크와 당해 네트워크 슬라이스의 통신품질과 가격에 따라 판단할 문제인데, 이에 대해 망중립성 원칙을 엄격하게 적용할 경우 많은 분쟁이 발생할 가능성도 있다.
또한 특정 네트워크 슬라이스에 투자를 집중한 결과 일반 인터넷의 품질이 악화되었다고 판단하는 것도 쉽지 않다. 이를 엄격하게 적용하여 일반 인터넷에 투자를 늘리면 거꾸로 네트워크 슬라이스에 대한 투자가 감소할 우려도 있다.

기술혁신과 소비자 후생 우선 고려되어야

우리나라 전기통신사업법은 차별금지 원칙을 채택하고 있으며 방통위와 미래부도 망중립성을 위한 가이드라인을 제정하였다. 방통위의 망중립성 가이드라인 7조는 전용망을 허용하고 있지만 일반 인터넷의 품질을 보장하도록 하고 있다. 또한 전기통신사업법에 따라 통신사는 전용망을 통해 특정 사업자의 차별대우를 할 수 없다. 전용망에 대한 망중립성 원칙을 네트워크 슬라이스에도 적용한다면 앞에서 살핀 부작용이 우리나라에서도 발생할 우려가 있다. 즉 차별대우 금지 원칙에 따른 법적 분쟁의 증가와 일반 인터넷에 투자를 유도하는 과정에서 네트워크 슬라이스에 대한 투자가 감소할 수도 있다.
다행히 우리나라 인터넷 시장의 경쟁이 치열하기 때문에 이러한 부작용이 발생할 가능성은 크지 않은 상황이다. 즉 통신시장에서 경쟁이 치열하기 때문에 특정 기업을 우대하는 네트워크 슬라이스를 출시하는 것은 쉽지 않다. 또한 일반 인터넷의 경쟁이 치열하고 소비자들의 기대 수준도 높기 때문에 네트워크 슬라이스에 대한 투자 때문에 일반 인터넷에 대한 투자를 줄이기도 쉽지 않다.
특히 우리나라는 5G통신 서비스를 세계에서 가장 먼저 상용화할 것으로 기대되고 있으며, 5G 시범 서비스도 2018년 평창올림픽에서 세계 최초로 할 것으로 보인다. 기술상용화에서 다른 나라보다 앞설 것으로 기대되며 네트워크 슬라이스 기술 적용으로 인한 경제적 파급효과가 클 것으로 기대된다. 특정 회사에 대한 차별적 대우나 일반 인터넷에 대한 투자 소홀과 같은 문제는 가격기능과 사용기간 제한 등을 통해 시장에서 상당 부분 해결할 수 있을 것이다. 5G 기술에 의한 혁신과 시장 창출 효과가 클 것으로 기대되는 만큼 네트워크 슬라이스에 대한 경직적인 망중립성 원칙 적용이 기술혁신과 소비자의 후생을 제한하는 것이 되지 않도록 해야 할 것이다.

미국의 망중립성 논란과 험난한 제정 과정

미국통신법은 망중립성을 명시적으로 규정하지 않고 있기 때문에, 미국의 연방통신위원회는 가이드라인을 통해 망중립성 규정을 제정하기 위해 노력하였다. 그러나 지금까지 모두 법률상 근거가 없다는 이유로 법원이 무효화되었다. 먼저 2007년 컴캐스트사가 P2P 동영상 다운로드의 속도를 제한(throttling)하고 있었다는 것이 밝혀지자 통신위원회는 컴캐스트사에게 망중립성 위반이라는 이유로 시정명령을 내렸다. 이에 대해 컴캐스트사는 시정명령의 취소를 구하는 소를 제기하였다. D.C.연방항소법원은 2010년에 연방통신위원회는 다운로드 속도의 제한을 시정할 수 있는 권한이 없다고 판시하면서 컴캐스트가 승소하였다. 망중립성을 적용하려는 연방통신위원회의 시도가 실패한 것이다.
이후 통신위원회는 2010년 비합리적 차별금지, 투명성 원칙, 차단금지 등을 주요 내용으로 하는 망중립성 규정을 재차 제정하였지만, 2014년 Verizon사건에서 다시 패소하였다. 미국 연방항소법원은 연방통신위원회가 망중립성 규정을 제정할 수 있는 권한이 있다는 점을 인정하였으며, 망중립성 원칙 중 투명성 원칙은 연방통신위원회가 제정할 수 있는 권한이 있다고 인정하였다. 그러나 법률상 근거 없이 통신사에게 비합리적 차별금지와 차단금지 원칙까지 적용할 수는 없다는 이유로 Verizon의 청구를 인정하였으며, 망중립성 규정을 다시 한 번 무효화하였다.
연방통신위원회는 Verizon 판결에도 불구하고 포기하지 않고 2015년 망중립성 규정을 제정하였다. 미국의 2015년 망중립성 규정도 2010년과 비슷하게 투명성 원칙, 차단금지 원칙, 차별금지 원칙으로 구성되어 있으며, 아울러 연방통신위원회의 관할 범위를 조정하는 규정을 포함하고 있다.
이 가운데 투명성 원칙과 차단금지 원칙은 별다른 문제가 없지만 차별금지 원칙의 범위에 대해 많은 논쟁이 있다. 망중립성의 차별금지 원칙으로 인해 소비자들이 지나치게 데이터를 많이 소비하는 반면 통신사는 재원이 부족하여 망투자를 소홀히 할 우려가 있다는 것이다. 그로 인해 인터넷의 품질이 악화되고 통신사의 수익을 악화할 것이라는 주장이 제기되고 있다. 이러한 주장에 근거하여 망중립성 규정에 대해 통신사들이 소송을 제기한 상황이며, 연방항소법원이 다시 한번 망중립성 규정을 무효화할 지 앞으로 주목된다. 아울러 2016년 4월 공화당이 다수당인 연방하원은 유선통신 요금 규제 금지법을 의결하면서 망중립성 가이드라인을 폐지하려고 하고 있다. 미국법상 연방 법률을 제정하기 위해서는 상원의 의결과 오바마 대통령의 승인이 필요한데, 오바마 대통령은 거부권을 행사하여 입법 자체는 어려울 것으로 예상된다.

출처 : LG경제연구원