공공 R&D는 시장실패를 보완하고 민간 R&D를 촉진하는 목적을 가진다. 공공재적 성격이 높은 연구개발투자는 외부성이 강하여 정부의 시장 개입이 없을 경우 경제 성장에 필요한 수준을 크게 하회할 수밖에 없다. 특히 한국의 경제발전 단계가 높아짐에 따라 물적 생산요소 비용이 급증하여 가격경쟁력 하락하고 있어 연구개발투자를 통한 기술경쟁력 제고가 절박한 실정이다. 한편, 우리나라의 공공R&D예산/총예산 비중은 2010년 4.68%에서 2015년 5.03%로 증가하는 추세이다. 그러나 공공 R&D 투자 효과는 불분명해 보인다. R&D 생산성이 개선되지 못하고 있으며 국가 기술경쟁력도 취약한 상황이 지속중이다.

공공 R&D는 국가 전체 R&D의 약 4분의 1을 차지하고 있다. 또한 공공 R&D 예산 분야별로 보면 2014년을 기준으로 9개 부문중(기타 부문 제외) 정보·전자 분야 투자 비중이 14.7%로 가장 높다. 다음으로 생명 분야(13.2%), 에너지·자원 분야(10.1%)의 순서를 보인다. 또한 기능별 지출 비중은 국책연구개발 예산 비중이 53%에 달하고 있으며 다음으로 연구기관 지원운영(26%), 대학연구지원(13%), 연구기반조성(7%)의 순서이다. 부처별 지출은 미래부 예산이 전체의 34%로 가장 큰 비중을 차지하고 있으며 다음으로는 산업부(19%), 방사청(13%), 교육부(9%), 중기청(5%) 등의 순서로 재원 배분이 이루어지고 있다.

공공 R&D의 성과가 부진한 것은 첫째, (공공 R&D 관리 문제) 공공 R&D 과제수가 소규모 과제 중심으로 급증하고 있어 정부의 체계적 관리가 어려운 측면이 있는 것으로 보인다. 공공 R&D 사업 과제수는 1998년 13,715개에서 2013년 50,865개로 급증하였다. 현실적으로 국내 연구계에 5만 개가 넘는 과제를 실효적으로 관리할 수 있는 행정 및 평가 인력 풀(pool)이 충분한 지 의문시 된다. 특히, 사업비 5,000만 원 미만 과제수가 2013년 1만 6,171건으로 전체 과제의 약 32%에 달하고 있어 규모의 경제가 제대로 작동하지 않을 가능성이 높다.

둘째, (R&D 과제의 수준 문제) R&D 산출물의 하나인 논문 실적의 경우 국제적 인정 비중이 크지 않아 과제의 질적 수준에 문제가 있을 개연성이 존재한다. 공공 R&D의 학문적 성과인 SCI 논문수는 2001년 16,104개에서 2013년 51,051개로 증가하였다. 그러나 한국의 SCI 논문 1편당 피인용 횟수는 슬로베니아, 태국, 중국 등과 비슷한 30위권에 불과하다.

셋째, (정량적 성과에 대한 압박감) 공공 R&D 성과에 대한 심리적 압박감으로 유용성이 낮은 특허 등록이 남발되는 경향이 있다. 공공 R&D 사업으로 인한 전체 특허등록건수에서 해외등록건수가 차지하는 비중은 2009년 11%에서 2012년 8% 내외 수준으로 하락하였다. 특히 해외등록특허마저도 상당수가 그 유용성이 떨어져 미국에 등록한 특허중 피인용 횟수가 없는 비율이 2012년 현재 80%를 넘어서고 있다.

넷째, (시장 수요와의 괴리) 공공 R&D 사업의 기술 이전과 사업화 실적이 미약한 점으로 미루어 볼 때 상당수 과제들이 주제 선정 단계에서 기술 수요와 시장 예측에 실패한 것으로 판단된다. 공공연구기관의 기술보유건수는 2007년 이후 연평균 3만 2,000건이 증가하였으나 같은 기간 기술이전건수는 연평균 5,000여건에 불과한 실정이다. 특히 공공 R&D의 사업화 성공률은 20% 수준으로 주요국에 크게 뒤지고 있다.

다섯째, (민간 부문에 대한 구축효과) 공공 R&D의 순기능 중 한 가지인 민간 R&D 유인 효과가 기대 수준을 충족하지 못하는 것으로 보인다. 공공 R&D는 통상 민간 R&D를 보완, 촉진, 유인하는 파급 효과(leverage effect)를 기대한다. 그러나, 국민계정상의 지식재산생산물 투자증가율을 보면 글로벌 금융위기 이후 정부 투자증가율과 민간 투자증가율에 뚜렷한 역(逆)의 관계가 관찰된다.

여섯째, (자원 배분의 효율성 문제) 중소기업에 대한 R&D 투자 지원 확대가 자칫 자원 배분의 효율성을 저하시킬 우려가 있다. 정부의 R&D 정책개입의 주된 동기인 시장실패를 보완한다는 측면에서 중기R&D예산/총R&D예산 비중은 2007년 10.6%에서 2012년 13.2%로 증가하는 추세이다. 그러나 다수의 연구결과들에서 중소기업 R&D의 성과가 기대에 못 미치는 것으로 나타나고 있다.

일곱째, (도덕적 해이) 공공의 이익 증대라는 국가 R&D 사업의 가치가 일부 연구자들의 사적 이익의 추구로 훼손되는 사례가 근절되지 못하고 있다. 감사원 자료에 따르면 이러한 행태가 국가 R&D 사업의 효율성을 저해한다고 밝히고 있다. 특히 공공 R&D 수행 주체 중 기업 부문에서의 도덕적 해이가 심각한 것으로 나타나고 있는데 2008~2012년 9월 1일까지 제재 받은 인원중 기업 소속이 전체의 84.7%를 차지하고 있다.

이와 같은 문제점이 개선되지 못할 경우 최근 경제·사회적 환경 변화가 급격해지는 상황과 맞물리면서 공공 R&D 사업에 부정적 영향이 발생할 가능성이 있다. 이에 대응하기 위해서 정부는 공공 R&D의 자율성을 최대한 보장하고 외부성(externality)을 극대화할 수 있는 통로를 만드는 데 주력해야 한다.

이를 위해서는 첫째, 시장실패의 보완이라는 공공 R&D 본연의 역할에 충실해야 한다.

둘째, 공공 R&D의 의사결정, 수행기관, 대상분야의 집중을 통해 낭비적 요소를 줄여야 한다.

셋째, 공공 R&D 사업의 원활한 흐름을 위해 체계적이고 실효적인 노력을 통한 유·무형의 파급효과를 도모해야 한다.

넷째, 공공 R&D의 개방성을 확대하고 경쟁 원리를 도입하여 투자 효율성을 높여야 한다.

다섯째, 정부가 마련한 대책이 R&D의 교란 요인이 되어서는 안 된다.

여섯째, 공공 R&D가 지금과 같은 ‘나 홀로 추진’에서 벗어나 민간 R&D를 유인하여 공공과 민간이 시너지 효과가 발휘될 수 있는 정책 통로가 만들어져야 한다.

일곱째, 공공 R&D 사업의 지속적인 추진을 담보하는 국민적인 지지가 훼손되지 않도록 자정 노력이 강화되어야 한다.

*위 자료는 현대경제연구원이 발표한 보고서의 주요 내용 중 일부 입니다. 언론보도 참고자료로만 사용할 수 있습니다.